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1. 질의요지
「수산자원관리법」 제18조제2항에 따라 시·도의 조례로 정할 수 있도록 한 포획·채취 제한 기준을 태안군의 조례로 정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 말하는 ‘법령의 범위에서’란 ‘법령에 위반되지 않는 범위에서’를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다고 할 것이고(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 할 것입니다(각주: 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조).

  먼저, 법 제18조제1항에서는 「수산업법」 제2조제10호에서 정하는 어업인이 아닌 자(이하 “비어업인”이라 한다)는 수산자원의 보호 등을 위하여 대통령령으로 정하는 방법·수량·어구의 종류 등의 포획·채취 기준을 위반하여 수산자원을 포획·채취하여서는 아니 된다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 제1항에도 불구하고 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)는 관할 수역의 수산자원의 보호 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 그 시·도의 조례로 포획·채취 기준을 달리 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제7조의2제4항에서는 법 제18조제2항에 따른 시·도의 포획·채취 기준은 해당 시·도의 수면에서 서식하는 수산자원의 특성, 자원량, 수산자원 보호 필요성을 고려할 것(제1호) 등 각 호의 기준에 따라 해당 시·도의 조례로 정한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 수산자원관리법령에서 정하는 내용과 다르게 정할 수 있는 포획·채취 제한 기준의 입법형식은 “시·도의 조례”임이 문언상 명백하고, 이를 달리 시·군·구의 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않습니다.

  또한, 입법연혁적으로 법 제18조제2항은 법이 2023년 6월 20일 법률 제19500호로 개정되면서 신설된 규정으로, 비어업인에 대한 수산자원 포획·채취 제한 규정이 지역별 특성을 반영하지 않고 일률적으로 적용되고 있어 지역별 실정에 맞는 포획·채취 제한 기준을 정할 수 있도록 하려는 취지로 개정이 이루어졌는데(각주: 2022. 4. 25. 의안번호 제2115387호로 발의된 수산자원관리법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 농림축산식품해양수산위원회 검토보고서 참고), 이 법에서 수산자원의 보호에 대하여 규정하고 있는 제3장의 규정을 살펴보면, 휴어기의 설정(제19조), 조업척수의 제한(제20조), 2중 이상 자망 사용의 승인 및 신고 수리(제23조), 어업자협약 체결·변경·폐지의 승인(제30조부터 제32조까지) 등을 시·도지사의 권한으로 규정하고 있는 점을 고려할 때, 법 제18조제2항의 개정규정이 지역별 실정에 맞게 포획·채취 제한 기준을 달리 정할 수 있도록 한 범위를 시·군·구 단위까지로 넓게 해석하는 것은 법체계상 타당하지 않은 것으로 보입니다.

  한편, 법 제18조제2항과 달리 「낚시 관리 및 육성법」 제5조제3항에서는 시·도 또는 시·군·구는 관할 수역의 수생태계와 수산자원의 보호 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되면 그 “시·도 또는 시·군·자치구의 조례”로 제1항에 따라 정한 낚시제한기준보다 강화된 낚시제한기준을 정할 수 있도록 규정하고 있는데, 해당 규정은 2021년 4월 13일 법률 제18056호로 개정되면서 “시·도의 조례”를 “시·도 또는 시·군·자치구의 조례”로 개정한 것으로, 같은 시·도 내에서도 시·군·구별 수생태계와 수산자원의 서식 환경 및 낚시 여건 등에 차이가 있어 지역별 사정에 맞게 낚시제한기준을 달리 정할 필요가 있어 그 기준 제정의 주체를 시·도에서 시·군·구로 확대하였던바(각주: 「낚시 관리 및 육성법」(법률 제18056호, 2021. 4. 13. 공포·시행) 개정이유 및 주요내용 참조), 이러한 입법례와 다르게 법 제18조제2항에서 포획·채취 제한 기준의 제정 주체를 시·도로 한정하여 규정한 것은 입법자의 의도가 반영된 것으로 보아야 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합하면, 수산자원관리법령에 따라 수산자원의 포획·채취 제한 기준을 조례로 정할 수 있는 지방자치단체는 광역지방자치단체인 시·도로 한정된다고 할 것인바, 기초지방자치단체인 태안군에서 수산자원의 포획·채취 제한 기준에 관한 사항을 조례로 정하는 것은 수산자원관리법령의 위임범위를 벗어나는 것으로 보이므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「수산자원관리법」
제18조(비어업인의 포획·채취·판매 등의 제한) ① 「수산업법」 제2조제10호에서 정하는 어업인이 아닌 자(이하 “비어업인”이라 한다)는 수산자원의 보호 등을 위하여 대통령령으로 정하는 방법·수량·어구의 종류 등의 포획·채취 기준을 위반하여 수산자원을 포획·채취하여서는 아니 된다. 
  ② 제1항에도 불구하고 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)는 관할 수역의 수산자원의 보호 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 그 시·도의 조례로 포획·채취 기준을 달리 정할 수 있다. 
  ③ 시·도지사는 제2항에 따라 조례로 포획·채취 기준을 정하거나 변경하는 경우 지체 없이 해양수산부장관에게 통보하고, 비어업인이 알 수 있도록 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 필요한 조치를 하여야 한다. 
  ④ 비어업인은 제1항 또는 제2항의 기준에 따라 포획·채취한 수산자원을 판매하거나 판매할 목적으로 저장·운반 또는 진열하여서는 아니 된다. 
  ⑤ 비어업인은 제14조를 위반하여 수산자원을 포획·채취하여서는 아니 된다. 

「수산자원관리법 시행령」
제7조의2(비어업인의 포획·채취기준) ④ 법 제18조제2항에 따른 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)의 포획·채취 기준은 다음 각 호의 기준에 따라 해당 시·도의 조례로 정한다.
  1. 해당 시·도의 수면에서 서식하는 수산자원의 특성, 자원량, 수산자원 보호 필요성을 고려할 것
  2. 어초(魚礁)·해조장(海藻場) 설치, 수산종자 방류 등 수산자원의 조성에 필요한 사항을 포함할 것
  3. 어업을 영위하는 어업인들의 경영 현황, 해양레저 현황 등 지역 경제에 미치는 영향을 고려할 것