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1. 질의요지
악취방지 및 개선사업을 수행하는 자에게 보조금을 지원하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무, 즉 자치사무와 단체위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있습니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).

  「악취방지법」 제3조제2항에서는 지방자치단체는 관할구역의 자연적·사회적 특성을 고려하여 악취방지시책을 수립·시행하여야 하고, 악취방지를 위하여 노력하는 주민에게 재정적·기술적 지원을 하며 필요한 정보를 제공하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제13조제2항제4호마목에서는 주거생활환경 개선의 장려 및 지원사무를 지방자치단체의 자치사무로 예시하고 있는 점 등을 고려하면, 시민이 쾌적한 환경에서 건강한 삶을 누릴 수 있도록 악취방지 및 개선사업을 지원하는 것은 지방자치단체의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2022. 5. 31. 의견제시 22-0110 참조). 

  한편, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 악취방지 및 개선사업을 수행하는 자에게 보조금을 지원하기 위해서는 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다. 

  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별 법률에 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것인데(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117판결 참조), 「악취방지법」 제3조제2항에서는 지방자치단체는 악취방지를 위하여 노력하는 주민에게 재정적·기술적 지원을 해야 한다고 규정하고 있으나, 이러한 책무 규정만으로는 악취방지 및 개선사업을 수행하는 자에게 보조금을 지원할 수 있는 직접적인 근거 규정으로 볼 수 없는 점(각주: 법제처 2017. 6. 5. 의견제시 17-0117 참조), 같은 법 제21조에서는 환경부장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사(그 관할구역 중 인구 50만 이상의 시는 제외한다)·특별자치도지사 또는 인구 50만 이상의 시의 장(이하 “시·도지사 또는 대도시의 장”이라 한다)은 악취를 배출하는 사업장에 대하여 악취저감에 필요한 재정적·기술적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 시·도지사 또는 대도시의 장이 악취방지 및 개선사업을 수행하는 자에 대하여 해당 규정을 근거로 보조금을 지원할 수 있는지는 별론으로 하고, 해당 규정에서는 ‘인구 50만 미만의 시의 장’을 재정 지원의 주체에 포함하고 있지 않으므로 인구 50만 미만인 영천시의 장이 악취방지 및 개선사업을 수행하는 자에게 보조금을 지원하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하지 않는 것으로 보입니다.

  다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다.

  그런데, “지방자치단체가 권장하는 사업”에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조)

  이와 관련하여, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(각주: 청주지방법원 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결 참조) 주민들이 일상생활을 영위하는 데 필수불가결한 시설의 설치 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 해당 시설의 설치사업이 사실상 어렵게 되는 경우(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 악취방지 및 개선사업을 수행하는 자에게 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고 영천시의 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 그 판단에 따라 귀 시에서 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 3. (생  략)
  4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리
    가. ∼ 라. (생  략)
    마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
    바. ∼ 더. (생  략)
  5. ∼ 7. (생  략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② (생  략)

「악취방지법」
제3조(국가·지방자치단체 및 국민의 책무) ① (생  략)
  ② 지방자치단체는 관할구역의 자연적·사회적 특성을 고려하여 악취방지시책을 수립·시행하여야 하며, 악취방지를 위하여 노력하는 주민에게 재정적·기술적 지원을 하고 필요한 정보를 제공하여야 한다.
  ③·④ (생  략)
제21조(악취저감을 위한 재정적·기술적 지원) ① 환경부장관, 시·도지사 또는 대도시의 장은 악취를 배출하는 사업장에 대하여 악취저감에 필요한 재정적·기술적 지원을 할 수 있다. 
  ② (생  략)

「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. 
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② (생  략)
  ③ 삭제

「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ① 삭제
  ② (생  략)
  ③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
  ④ 삭제 
  ⑤ (생  략)