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1. 질의요지

구 「공익사업을 위한 토지의 취득 및 보상에 관한 법률」(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 토지보상법”이라 함) 제91조제1항에서는 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 “취득일”이라 함)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인은 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자(각주: 구 토지보상법 제2조제3호에 따른 사업시행자를 말하며, 이하 같음.)에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있었는데, 헌법재판소에서는 2020년 11월 26일 해당 규정에 대하여 취득일부터 10년이 경과하였다는 사정만으로 환매권 행사를 배제하는 결과를 초래하는 것은 재산권을 과도하게 제한한다는 이유로 헌법불합치 결정(각주: 헌법불합치 결정을 하면서 해당 규정의 적용을 중지하였음(헌법재판소 2020. 11. 26. 선고 2019헌바131 결정례 참조).)을 하였고,

  이에 따라 2021년 8월 10일 법률 제18386호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「공익사업을 위한 토지의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “개정 토지보상법”이라 함) 제91조제1항에서는 환매권을 행사할 수 있는 기간(이하 “환매권 행사기간”이라 함)을 사업의 폐지·변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우에는 관계 법률에 따라 사업이 폐지·변경된 날 또는 같은 법 제24조에 따른 사업의 폐지·변경 고시가 있는 날(제1호)부터 10년 이내로 규정하면서, 같은 법 부칙 제3조에서는 환매권 행사에 관한 적용례를 두어 같은 법 제91조제1항의 개정규정은 “이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다”고 규정하고 있는바,

  헌법불합치 결정일인 2020년 11월 26일 전에 이미 취득일부터 10년이 경과한 경우(각주: 헌법불합치결정에 따른 개선입법의 소급효가 미치는 사안(헌법재판소 2016. 12. 29. 선고, 2015헌바208 결정례 참조)에 해당하지 않으며, 개정 토지보상법 제91조제1항에 따른 환매권 행사기간이 도과하지 않은 경우를 전제함.), 개정 토지보상법 제91조제1항에 따라 환매권을 행사할 수 있는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 개정 토지보상법 제91조제1항에 따라 환매권을 행사할 수 없습니다.

3. 이유

  먼저 일반적으로 개정된 법령의 부칙에 두는 적용례는 신·구법령의 변경 과정에서 개정 법령의 적용대상 및 시기를 명확히 하기 위한 규정(각주: 법제처 2023. 9. 22. 회신 23-0760해석례 참조)으로서, 개정 토지보상법 부칙 제3조에서는 같은 법 제91조제1항의 개정규정은 “이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다”고 규정하여 같은 법 시행일인 2021년 8월 10일 당시 구 토지보상법 제91조제1항에 따라 환매권을 행사할 수 있는 경우에는 개정 토지보상법 제91조제1항의 개정규정에 따른 환매권 행사기간이 적용된다는 점을 명확히 하고 있습니다.

  그런데 구 토지보상법 제91조제1항에 따른 환매권 행사기간인 ‘취득일부터 10년’의 기간은 법률에 정하여진 권리의 존속기간으로서 해당 기간이 도과하면 권리가 소멸하게 되는 제척기간(각주: 대법원 2017. 3. 15. 선고 2015다238963 판결례 등 참조)에 해당하는바, 이 사안과 같이 헌법불합치 결정일인 2020년 11월 26일 전에 이미 취득일부터 10년이 경과한 경우에는 구 토지보상법 제91조제1항에 따라 환매권이 소멸하였다고 할 것인데, 개정 토지보상법에서는 이와 같이 종전의 규정에 따라 환매권을 행사할 수 없게 된 경우에도 같은 법 제91조제1항의 개정규정을 적용한다는 규정을 두고 있지 않으므로, 이 사안과 같이 2020년 11월 26일 전에 이미 취득일부터 10년이 경과한 경우에는 개정 토지보상법 제91조제1항을 적용할 수 없다고 보는 것이 관련 규정의 문언에 부합하는 해석입니다.

  그리고 어떠한 법률조항에 대하여 헌법재판소가 헌법불합치결정을 하여 입법자에게 그 법률조항을 합헌적으로 개정 또는 폐지하는 임무를 입법자의 형성 재량에 맡긴 이상, 그 개선 입법의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 원칙적으로 입법자의 재량에 달린 것으로서(각주: 대법원 2006. 3. 9. 선고 2003다52647 판결례 참조), 그 개선 입법이 소급하여 적용될 수 있는지 여부는 그와 같은 입법형성권 행사의 결과로 만들어진 개정 법률의 내용에 따라 결정되어야 할 것이므로, 개정 법률에 소급 적용에 관한 명시적인 규정이 있는 경우에는 그에 따라야 할 것인 점(각주: 대법원 2015. 5. 29. 선고 2014두35447 판결례 참조)을 고려할 때, 개정 토지보상법 부칙 제3조에서 같은 법 제91조제1항의 개정규정을 “이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다”고만 규정하고 있을 뿐 이미 2020년 11월 26일 전에 구 토지보상법에 따른 환매권 행사기간이 도과하여 환매권이 소멸한 경우에도 개정 토지보상법 제91조제1항을 적용한다는 규정을 두고 있지 않은 이상, 그 소급 적용은 허용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.

  더욱이 개정 토지보상법의 국회 입법과정을 살펴보면, 구 토지보상법에 따른 환매권 행사기간인 ‘취득일부터 10년’을 경과하여 환매권이 소멸된 경우에도 소급적으로 개정 토지보상법에 따른 환매권 행사를 허용할 경우 형벌 규정을 제외한 모든 법률의 조항에 대해 위헌 결정의 장래효만을 인정하고 있는 「헌법재판소법」 제47조제2항 및 제3항의 취지와 부합하지 않을 수 있고, 개정 토지보상법에 따라 환매권을 행사할 수 있는 사례가 급증하여 재정부담이 가중될 우려가 있다는 지적(각주: 의안번호 2111314호로 발의된 공익사업을 위한 토지의 취득 및 보상에 관한 법률 일부개정법률에 대한 국회 국토교통위원회 국토법안심사소위원회 회의록(2021. 7. 12. 개최) 참조)에 따라 현행과 같이 개정 토지보상법 제91조제1항 및 부칙 제3조가 규정된 것으로 보인다는 점을 고려할 때, 개정 토지보상법 부칙 제3조는 같은 법 시행 당시 구 토지보상법 제91조제1항에 따라 환매권을 행사할 수 있었던 경우에 대하여 그 환매권 행사기간에 관해서는 개정 토지보상법 제91조제1항을 적용한다는 의미로 해석하는 것이 그 입법연혁과 취지에 부합합니다.

  따라서 이 사안의 경우, 개정 토지보상법 제91조제1항에 따라 환매권을 행사할 수 없습니다.
<관계 법령>
  공익사업을 위한 토지의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 일부개정되기 전의 것)
제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
  ② ～ ⑥ (생  략)

  공익사업을 위한 토지의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것)
제91조(환매권) ① 공익사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다. 
  1. 사업의 폐지·변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지·변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지·변경 고시가 있는 날
  2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일
  ② ～ ⑥ (생  략)

  공익사업을 위한 토지의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것) 부칙
제3조(환매권의 발생 및 행사기간에 관한 적용례) 제91조제1항의 개정규정은 이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다.