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1. 질의요지

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제292조제1항에 따라 절대보전지역으로 지정된 지역에 민·군 복합형 관광미항을 설치하기 위하여 절대보전지역의 지정을 변경(면적 축소)할 수 있는지?

2. 회답

  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제292조제1항에 따라 절대보전지역으로 지정된 지역에서 그 지정을 변경하는 것이 공익에 부합하는지 등을 종합적으로 검토하여 그 정당성이나 객관성이 인정되는 경우에는 절대보전지역을 변경(면적 축소)할 수 있다고 할 것입니다.

3. 이유

  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별자치도법”이라 함) 제292조제1항에서 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 함)는 도의회의 동의를 얻어 한라산·기생화산·해안 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역, 수자원 및 문화재의 보전을 위하여 필요한 지역, 그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 정하는 지역을 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 지역(이하 “절대보전지역”이라 함)으로 지정할 수 있고, 이를 변경할 때에도 도의회의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 각 호 외의 부분 본문에서는 절대보전지역 안에서는 그 지역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치, 토지의 형질변경 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없다고 규정되어 있는 한편, 그 단서 및 같은 항 각 호에서는 도지사의 허가를 받아 등산로, 산책로, 임도, 도로 및 공원시설 등을 설치할 수 있도록 하고 있습니다.

  또한, “제주특별자치도법”에서 위임한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하고 있는 「제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례」(이하 “보전지역관리조례”라 한다) 제3조에 따르면, 절대보전지역을 포함한 보전지역 등을 지정(변경을 포함한다)하고자 하는 때에는 주민의견을 듣도록 하면서 보
전지역 등의 면적을 축소하는 경우 등에는 주민의견 청취 절차를 생략할 수 있도록 하고 있습니다.

  먼저, 같은 법 제292조제1항에서 도지사가 “절대보전지역”을 지정하거나 변경하는 행위는 해당 지역의 자연환경의 고유한 특성을 보호하고 체계적으로 관리하기 위한 것으로서, 도지사의 허가를 받는 경우 일정한 시설의 설치 등을 허용하고 있는 점에 비추어 보면 그 의미는 절대적으로 보전하여야 할 지역이라기보다는 그 보전을 위하여 비교적 보전의 가치가 높은 지역으로서 그 보전을 위하여 상대적으로 강한 규제를 적용할 필요가 있는 지역을 의미한다고 할 것입니다. 같은 법 제292조제1항에서 명문으로 도지사는 도의회의 동의를 얻어 절대보전지역의 지정을 변경할 수 있도록 하고 있어, 이러한 지정의 변경을 통하여 어느 지역을 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 지역으로 추가로 지정하거나 그 필요성이 소멸하는 등의 경우에 이미 지정된 지역을 해제할 수 있다고 할 것입니다. 

  또한, 절대보전지역 또는 상대보전지역과 같은 보전지역을 지정하거나 변경하는 것은 제주특별자치도의 자연환경을 체계적으로 보전·관리하고, 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 것인데, 이는 해당 지역이 같은 법 제292조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역인지 등에 대하여 
전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결, 대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결 등 참조)라 할 것이고, 해당 법령에서 도지사가 이와 같은 보전구역을 지정하거나 변경함에 있어서 주민의견 청취나 의회의 동의를 얻도록 되어 있고, 따라서 도지사는 그러한 절차를 이행하여야 할 책무가 있다고 하더라도 원칙적으로 그 행위의 성질 자체가 바뀌는 것은 아닙니다.

  이 사안과 관련하여, 제주특별자치도법 제292조제1항에서 도지사는 도의회의 동의를 얻어 해안 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역 등을 절대보전지역으로 지정할 수 있다고 하면서, 도의회의 동의를 얻어 절대보전지역의 지정을 변경할 수 있도록 하고 있고, 보전지역관리조례 제3조에서도 절대보전지역을 포함한 보전지역의 면적을 축소하는 경우 등에는 주민의견 청취 절차를 생략할 수 있도록 하고 있는 등 절대보전지역의 지정·변경제도를 두고 있으므로, 도지사가 도의회의 동의를 얻어 절대보전지역의 지정을 변경할 수 있다 할 것입니다. 만약, 절대보전지역으로 지정되었다고 하여 그 지역이 영속적으로 절대보전지역으로 관리되어야 한다거나 그 지역을 절대로 변경할 수 없다고 한다면, 절대보전지역의 지정 변경제도를 
둔 위 규정의 취지에 반한다고 할 것입니다.

  다만, 도지사가 이와 같은 절대보전지역을 지정하거나 변경하는 재량권을 행사함에 있어서 제주특별자치도법에서 절대보전지역의 지정과 더불어 절대보전지역의 변경을 규정한 취지를 고려하고, 절대보전지역의 지정 또는 변경과 관련되는 공익과 사익은 물론 공익 상호간에서 정당하게 비교형량하여야 할 제한이 있다고 할 것인바, 도지사는 절대보전지역을 축소하고 민·군 복합형 관광미항을 건설하는 것이 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 제주특별자치도법의 취지에 부합하는지, 그 절대보전지역의 해제로 인하여 훼손되는 공익에 비하여 민·군 복합형 관광미항의 건설을 통하여 달성하게 될 공익이 현저한지 등을 종합적으로 검토하여 그 정당성이나 객관성이 인정되는 경우에는 절대보전지역을 변경(면적 축소)할 수 있다고 할 것입니다.

  그렇다면, 도지사는 절대보전지역으로 지정된 지역에서 그 지정을 변경하는 것이 공익에 부합하는지 등을 종합적으로 검토하여 그 정당성이나 객관성이 인정되는 경우에는 절대보전지역을 변경(면적 축소)할 수 있다고 할 것입니다.