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1. 질의요지

도시공원으로 지정되기 이전에 종교시설(사찰)로 사용된 건축물을 도시공원 지정 이후에 토지 형질변경이나 건축물의 증·개축 없이 제2종근린생활시설(일반음식점)로 용도변경하는 것이 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따라 가능한지?

2. 회답

  도시공원 안에서의 건축물의 용도변경 행위는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조 및 같은 법 시행령 제22조에 따른 공원점용 허가대상 행위에 해당하지 아니하므로, 도시공원으로 지정되기 이전에 종교시설로 사용되던 건축물(사찰)을 도시공원 지정 이후에 제2종근린생활시설(일반음식점)로 용도변경 할 수 없습니다.

3. 이유

  「도시공원 및 녹지에 관한 법률」(이하 “도시공원법”이라 함) 제16조에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획이 결정된 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 그 도시공원의 조성계획을 입안하여야 하며(제1항), 공원조성계획은 도시관리계획으로 결정하여야 한다(제2항)고 규정하고, 같은 법 제24조에서는 도시공원 안에서 공원시설 외의 시설·건축물을 설치하는 행위 등을 하고자 하는 자는 당해 도시공원을 관리하는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 하며(제1항), 도시공원을 점용할 수 있는 대상 및 점용기준을 대통령령으로 정하도록 규정(제3항)하고 있습니다.

  먼저, 건축물의 용도변경은 사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하는 행위를 말하는 것으로, 유형적으로 용도를 변경하는 행위뿐만 아니라 다른 용도로 사용하는 것까지를 포함하며, 건축물의 용도를 변경하는 때에는 「건축법」 외의 다른 법령에 의한 기준에도 적합하여야 할 것으로  보입니다.

  그런데, 도시공원법은 도시에서의 공원녹지의 확충·관리·이용 등에 관하여 필요한 사항을 규정하여 쾌적한 도시환경을 형성하여 공공의 복리증진에 기여함을 목적으로 하고 있는바(제1조), 도시공원법에 따른 도시공원 안에서 공원시설 외의 건
축물 설치 행위는 도시공원법의 목적달성을 저해하지 않는 범위에서 예외적으로 허용되는 것으로 도시공원 안에서 점용허가나 용도변경 대상 여부를 판단함에 있어서는 엄격한 해석이 요구된다 할 것입니다.

  이를 구체적으로 살펴보면, 도시공원법 시행령 제22조에서는 도로·교량, 대피시설, 도시공원의 관리 및 운영에 필요한 가설 건축물 등 공공의 이익과 관련된 시설과 자기 소유의 토지에 설치하는 건축물로서 제2종근린생활시설 중 사무소(제9호) 및 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획 결정 당시 기존건축물의 증축·개축·재축 또는 대수선(제14호) 등을 점용허가 대상으로 규정하고 있고, 그 밖에 개인 영리를 목적으로 하는 상업시설의 설치 등에 대하여는 점용허가 대상에서 배제하고 있습니다.
  
  이는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 도시공원 안의 시설물이나 건축물을 설치·관리하여 도시공원으로서의 효용을 다할 수 있도록 하되, 예외적으로 개인이나 단체 등이 설치할 필요가 있는 건축물·시설물의 경우 공원 조성계획 차질 여부, 점용사유의 불가피성, 공중의 이용에 지장을 초래할지 여부 등을 사전에 심사하여 도시공원의 설치 목적에 부적합한 시설이나 건축물을 배제하기 위한 것으로 보아야 할 것입니다.

  다음으로, 도시공원 안에서의 건축물 등의 설치 등
은 도시공원의 기능을 유지하거나 공익적인 목적에서 공원 조성의 목적에 부합하는 경우에만 점용허가 대상에 해당하며, 비록 기존 건축물을 그대로 이용하더라도 용도변경을 통하여 도시공원의 기능에 관계 없거나 공원 조성목적에 부합하지 않는 건축물을 도시공원 안에서 허용하는 것은 도시공원법에서 특별히 점용허가 제도를 둔 취지에 맞지 않고, 도시공원 안에서의 점용허가 사항 등을 규정한 도시공원법 제24조 등의 규정은 점용허가를 받아 도시공원 안에서 할 수 있는 행위 등을 열거한 것으로 보아야 할 것이므로, 도시공원 안에서의 기존 건축물의 용도변경에 대하여 이를 점용허가 대상으로 명시적으로 규정하지 않은 것은 곧 이러한 행위를 허용하지 않겠다는 취지라고 보아야 할 것입니다.

  만약, 이와 달리 이 법에서 용도변경을 규정하고 있지 않다는 이유로 영리를 목적으로 한 영업시설 등의 용도변경을 허가하는 경우 도시 자연경관의 보호와 시민의 건강·휴양 및 정서생활 향상에 기여하기 위한 도시공원의 설치 목적을 다할 수 없으며, 특정인에 대하여만 영업상의 독점적인 지위를 부여하는 불공정한 결과를 초래할 수도 있을 것입니다. 

  따라서, 도시공원 안에서 건축물의 용도변경 행위는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조 및 같은 법 시행령 제22조에 따른 
공원점용 허가대상 행위에 해당하지 아니하므로, 도시공원으로 지정되기 이전에 종교시설(사찰)로 사용되던 건축물을 도시공원 지정 이후에 제2종근린생활시설(일반음식점)로 용도변경 할 수 없습니다.