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1. 질의요지

「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제34조 및 제45조 등에 따른 토지등 소유자의 동의율은 토지 소유자, 건축물 소유자 및 그 지상권자의 전체 총수를 기준으로 한 일정 비율 이상의 동의를 의미하는지, 토지 소유자, 건축물 소유자 및 그 지상권자 각각에 대한 일정 비율 이상의 동의를 의미하는지?

2. 회답

  「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제34조 및 제45조 등에 따른 토지등 소유자의 동의율은 토지 소유자, 건축물 소유자 및 그 지상권자의 전체 총수를 기준으로 산정해야 할 것입니다. 

3. 이유

  「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 “재래시장법”이라 함) 제32조제1항은 토지나 건축물의 소유자 및 그 지상권자를 “토지등 소유자”로 약칭하면서 같은 항, 제38조제1항 및 제41조제2항에서는 시장정비사업 시행에 관한 일정한 행위를 하려면 토지등 소유자 과반수의 동의를 얻어야 한다고 규정하고, 같은 법 제34조제1항 및 제2항은 사업시행자가 시장정비사업추진계획 수립을 제출하거나 시장정비사업조합의 설립인가 또는 시장정비사업시행계획의 내용에 대한 동의를 얻으려면 시장정비구역 토지면적의 5분의 3 이상에 해당하는 토지소유자의 동의 및 토지등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있으며, 제45조제1항은 해당 인접지역을 포함한 사업추진계획을 승인받으려면 인접지역 토지등 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 동의와 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 추천을 받으면 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  한편, 구 「재래시장 육성을 위한 특별법」(2006. 4. 28. 법률 제7945호로 전부개정되어 2006. 10. 29. 시행되기 이전의 것, 이하 “재래시장육성법”이라 함) 제22조제1항은 사업시행자가 사업시행구역의 선정을 위한 추천을 하거나 시장정비사업시행인가 또는 건축허가를 신청하려면 당해 구역 
토지면적의 5분의 3 이상에 해당하는 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수 및 건축물의 소유자 총수의 각 5분의 3 이상의 동의가 있어야 한다고 규정하고, 같은 법 제28조제1항은 인접지역을 포함하여 사업시행구역을 선정하려면 인접지역 토지와 건물 소유주의 5분의 4 이상의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있었습니다.

  이 사안에서는 현행 재래시장법에 따라 시장정비사업 추진계획 제출 등을 위해 토지등 소유자의 동의율을 산정할 경우 토지 소유자, 건축물 소유자, 그 지상권자 각각에 대하여 일정 비율 이상의 동의를 받아야 하는지, 토지 등 소유자의 전체 총수에 대하여 일정 비율 이상의 동의를 받아야 하는지가 문제됩니다. 

  법령의 해석은 우선 법문상 어구나 문장의 가능한 언어적 의미내용을 명확하게 하고(문리해석), 동시에 다른 법률과의 관련성 등을 고려하여 논리적 정합성을 갖도록 해석하여야 하며(논리해석), 해당 법규의 문언이나 논리에 따르는 것만으로는 그 규정의 법규범으로서 의미를 충분히 파악할 수 없는 경우에는 법질서 전체의 이념, 그 법규의 기능, 입법 연혁, 입법 취지 및 목적, 행위의 형태 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여, 해당 법규의 통상적인 의미범위 내에서 그 의미를 구체화할 수 있습니다(목적론적 해석). 

  그런데 
재래시장법 제34조제1항은 그 문언상 토지등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의를, 같은 법 제45조제1항은 인접지역 토지등 소유자의 4분의 3 이상의 동의를 받아야 하는 것으로 규정하고 있고, 달리 명시적으로 토지소유자, 건축물소유자, 지상권자 각각에 대하여 일정 비율 이상의 동의를 받도록 하는 규정은 없습니다. 

  이는 토지소유자 총수 및 건축물의 소유자 총수의 각 5분의 3 이상의 동의를 받아 시장정비사업과 관련한 일정한 행위를 할 수 있도록 규정하던 구 재래시장육성법 제22조제1항이 현행 재래시장법 제34조제1항으로 개정되면서 ‘토지등 소유자’라는 약칭 사용과 함께 ‘각’이라는 문구가 삭제된 입법 연혁에서 비롯한 것입니다.

  또한, 재래시장법상 시장정비사업조합은 토지등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여 「도시 및 주거환경 정비법」 제16조에 따라 설립한 조합을 의미하고, 시장정비사업과 관련하여 재래시장법에서 정하지 아니한 사항은 「도시 및 주거환경 정비법」 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 하고 있어(재래시장법 제2조제9호 및 제4조), 재래시장법에서 달리 정하지 아니하는 내용에 대해서는 「도시 및 주거환경 정비법」과의 체계적 해석이 필요한데, 「도시 및 주거환경 정비법」상 조합 설립 등을 위해 토지등 소유
자의 동의율을 산정할 경우에는 토지와 건물 등 소유자의 전체 총수를 기준으로 산정하고 있습니다. 

  그렇다면 현행 재래시장법의 문언과 입법 연혁, 「도시 및 주거환경 정비법」 등 다른 법령과의 체계 등을 종합적으로 고려할 때, 재래시장법 제34조제1항의 “토지등 소유자 총수의 5분의 3 이상” 또는 같은 법 제45조제1항의 “토지등 소유자의 4분의 3 이상”은 토지등 소유자, 즉 토지소유자, 건축물 소유자 및 그 지상권자의 전체 총수를 기준으로 한 비율을 의미한다고 할 것입니다.