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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 각 호에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받도록 하고, 같은 조 제2항에서 제1항의 규정은 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에 이를 준용한다고 규정하고 있는데, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 같은 법 제57조제4항에 따라 해당 개발행위에 따른 기반시설을 설치하여 기부채납할 것을 조건으로 개발행위허가를 한 경우 같은 법 제56조제2항에 따른 개발행위허가의 변경허가로 개발행위허가에 붙인 조건만을 변경할 수 있는지?

2. 회답

   「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조제4항에 따라 해당 개발행위에 따른 기반시설을 설치하여 기부채납할 것을 조건으로 개발행위허가를 받았으나 그 조건을 그대로 존속시킬 필요가 없을 정도의 특별한 사정변경이 생긴 경우, 같은 법 제56조제2항에 따라 개발행위 허가의 조건을 변경하는 내용으로 개발행위허가의 변경허가신청을 할 수 있습니다.

3. 이유

  ○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 각 호에 해당하는 행위로서 개발행위를 하고자 하는 자는 개발행위허가를 받도록 하고, 같은 조 제2항에서는 제1항의 규정은 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에 이를 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제51조에서 같은 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 대상으로 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 규정하고 있습니다.
  ○ 한편, 같은 법 제57조제1항에서 개발행위를 하고자 하는 자는 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보·위해방지·환경오염방지·경관·조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하도록 하고 있고, 같은 조 제4항에서는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보·위해방지·환경오염방지·경관·조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있도록 되어 있으며, 같은 법 제65조제2항 및 제6항에서는 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자
가 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 해당 공공시설은 준공검사를 받음으로써 해당 시설을 관리할 관리청에 귀속된 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
  ○ 그런데 행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사표시의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생하는 독립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없는 것이 원칙이나 행정행위의 부관 중에서도 행정행위에 부수하여 그 행정행위의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담의 경우에는 다른 부관과는 달리 행정행위의 불가분적인 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의 존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로 부담 그 자체로서 행정쟁송의 대상이 될 수 있다고 할 것입니다(대법원 1992. 1. 21. 선고, 91누1264 판결 참조).
  ○ 그러므로 같은 법 제57조제1항에 따른 개발행위허가 신청 당시에는 무상귀속의 대상이 된 토지에 공공시설을 설치할 필요가 있고, 그 기부채납 조건의 정도가 공익상 불가피한 범위와 개발행위의 이익 범위 내에서 이루어졌으나 개발행위허가 후에 그 조건을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거
나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 같은 법 제56조제2항에 따른 개발행위허가의 변경허가의 신청이 없다고 하더라도 개발행위허가 행정청이 별개의 행정행위로 그 조건을 철회·변경할 수 있다고 할 것입니다.
  ○ 또한, 같은 법 제56조제2항에서 개발행위허가의 변경허가에 관하여 같은 조 제1항을 준용하도록 하여 개발행위허가의 변경허가에 관한 절차를 규정하고 있으므로 같은 법 제57조제4항에 따라 해당 개발행위에 따른 기반시설을 설치하여 기부채납할 것을 조건으로 개발행위허가를 한 경우에 개발행위허가에 붙인 조건을 변경하여 달라는 내용으로 개발행위허가의 변경허가를 신청할 수 있다고 할 것입니다.
  ○ 그렇다면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조제4항에 따라 해당 개발행위에 따른 기반시설을 설치하여 기부채납할 것을 조건으로 개발행위허가를 한 후에 그 조건을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 특별한 사정변경이 생긴 경우에는 같은 법 제56조제2항에 따라 개발행위 허가의 조건을 변경하는 내용으로 개발행위허가의 변경허가신청을 할 수 있습니다.