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1. 질의요지

온천공 소재 토지 소유자가 최초 온천발견 신고를 한 신고인으로부터 그 지위를 승계 받으면 「온천법」 제2조제2호의 “온천우선이용권자”가 될 수 있는지?

2. 회답

   최초 온천발견 신고가 수리된 신고인의 지위는 승계 받거나 명의를 변경할 수 있는 대상이 아니기에 온천공 소재 토지 소유자는 최초 온천발견 신고인의 지위를 승계 받을 수 없으므로 「온천법」 제2조제2호의 “온천우선이용권자”가 될 수 없습니다.    

3. 이유

  ○ 「온천법」 제2조제2호 본문 및 단서에 따르면, “온천우선이용권자”라 함은 온천발견 신고가 수리된 신고인(이하 “온천발견신고인”이라 함)으로서 해당 온천공이 있는 토지를 소유하고 있는 자를 말하되, 온천발견 신고가 수리된 후 토지의 소유권자가 변경된 경우에는 변경된 토지소유권자를 말한다고 되어 있습니다.
  ○ 같은 법 제2조제2호 단서의 “온천우선이용권자”에 관한 규정은 온천우선이용권자의 지위에 있는 토지소유권자가 해당 온천공이 있는 토지의 소유권을 이전한 경우 그 소유권을 이전받은 자에게 온천우선이용권자의 지위가 함께 이전된다[법제처 2007. 11. 21. 07-0364, 「온천법」 제2조제2호(온천우선이용권자) 해석례]는 사항을 규정한 것이므로 이 사안과는 관계가 없고, 오히려 이 사안은 같은 법 제2조제2호 본문의 “온천우선이용권자”가 될 수 있는가의 문제라 할 것입니다. 
  ○ 그래서 같은 법 제2조제2호 본문의 “온천우선이용권자”에 관한 규정을 살펴보면 온천우선이용권자는 최초 온천발견신고인이면서 동시에 해당 온천공 소재 토지의 소유자이어야 하는바, 온천발견 신고인이 아닌 자로서 온천공 소재 토지의 소유자가 나중에 최초 온천발견신고인이기만 한 자의 지위를 승계하여 온천우선이용권자가 된다는 주장은 최초 온천발견신고
인이 아닌 자가 다른 경로를 통하여 온천우선이용권자가 될 수 있다는 것이 되어, 같은 법 제2조제2호 본문의 동시요건 문언에 배치된다고 할 것입니다.
  ○ 또한, 같은 법 제12조 및 제16조에 따르면, 온천수를 용출시킬 목적으로 토지를 굴착하고자 하는 자 또는 공중의 목욕용 등으로 이용하고자 하는 자는 해당 토지의 전부를 소유하고 있거나 또는 토지의 소유권자의 동의 등을 얻도록 하고 일정한 절차에 따라 시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장·군수”라 함)의 허가를 받도록 되어 있고, 같은 법 제21조에 따르면, 온천원보호지구 또는 온천공보호구역이 아닌 지역에서 온천을 발견한 자는 온천의 위치·깊이·온천공의 지름 등을 관할 시장·군수에게 신고하도록 하고, 그 신고를 받은 시장·군수는 해당 온천을 개발·이용할 가치가 있다고 인정되는 때에는 신고를 수리하고 신고인에게 그 사실을 통지하도록 하며, 같은 법 제24조에 따르면, 시장·군수는 온천자원의 보전을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 때에는 온천자원을 오염시키거나 오염시킬 우려가 있는 시설의 관리자에게 시설의 개선 그 밖에 온천자원의 오염을 방지할 수 있는 필요한 조치를 할 것을 명할 수 있도록 하고, 시장·군수는 행정안전부령이 정하는 바에 의하여 온천자원조사를 실시하고 온천관리대장을 
작성·비치하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제15조제3항에서는 “「온천법」 제24조제2항에 따른 온천관리대장은 별지 제11호 서식과 같다”고 정하고 있으며, 별지 제11호 서식은 소재지, 온천발견상황, 온천원보호지구 및 온천공보호구역 지정상황, 개발계획수립 및 개발추진상황, 온천현황, 이용현황, 온천자원보전관리, 온천자원보전관리조치상황을 기재하도록 되어 있고, 온천발견상황란에서 발견신고일자, 신고수리일자, 발견자 인적 사항을 기재하도록 되어 있습니다.
  ○ 위 규정을 종합해 보면, 온천발견신고인이기만 한 자에게는 특별한 법적 혜택이 있는 것은 아니며 온천공 소재 토지 소유자의 동의 등을 얻는 경우에 굴착허가나 온천 이용허가를 신청할 수 있는 것이고, 온천을 발견한 자는 시장·군수에게 신고하도록 되어 있으며, 시장·군수는 온천자원의 보존·관리를 위하여 온천관리대장에 온천발견신고인을 등재하는 등 필요한 관리업무를 수행하고 있는데, 온천법령 어디에도 온천발견신고인의 명의변경절차나 그 지위승계의 허용가능성에 관하여는 전혀 규정을 찾아볼 수 없으므로, 이 사안에서 최초 온천발견신고인이기만 한 자가 나중에 다른 사람에게 그 온천발견신고인의 지위를 승계시키기 위하여 온천관리대장상의 명의변경 등을 한다고 하더라도, 온천관리대장에 온천발견신고인의 성명을 등
재하는 행위는 행정사무 집행상의 편의를 위한 것에 불과하여 온천발견신고인의 명의를 다른 사람의 명의로 직접 변경할 것의 이행을 시장·군수에게 구하는 것은 허용될 수 없는 것이고, 따라서 이 사안의 경우 온천발견신고인의 명의를 변경하기로 하는 당사자 사이의 사적 계약을 체결할 수 있느냐 여부와 관계없이 같은 법 제2조제2호 본문의 “온천우선이용권자”가 되기 위하여 온천발견신고인의 명의변경이 이 법에 따라 이루어질 수는 없다고 할 것입니다(대법원 2004. 8. 20. 선고 2002다20353 판결). 
  ○ 한편, 온천법령을 연혁적으로 살펴보면, 2001. 1. 26. 법률 제6390호로 개정되기 전의 「온천법」 제18조에서는 온천발견신고인에 대하여 토지 소유 여부에 관계없이, 시장·군수가 토지의 굴착이나 온천의 이용을 우선 허가하거나 온천이용시설의 설치에 소요되는 비용에 대하여 그 일부를 보조하거나 융자 알선하는 등 필요한 지원을 할 수 있도록 되어 있었으나, 2001. 1. 26. 개정 이후의 「온천법」에서는 온천발견신고인에 대한 위와 같은 혜택을 삭제하고 그 혜택을 처음(2006. 3. 3. 법률 제7856호로 개정되기 전의 「온천법」 제18조)에는 온천발견신고인으로서 해당 온천공이 있는 토지에 대한 소유권자등 정당한 권리를 가지고 있
는 자에게 부여하고, 그 후 현재까지는 온천우선이용권자에게 부여되도록 변경함으로써, 온천의 우선 이용 혜택을 받는 자를 처음에 온천발견신고인에서 최종적으로 온천발견신고인이며 동시에 해당 온천공 소재 토지의 소유자인 자로 한정하였는바, 이와 같이 법률을 개정한 입법취지는, 온천공 소재 토지의 소유권을 가지고 있어서 토지에 대한 권리 행사가 안정적이고 확실한 온천발견신고인에 한하여 온천 우선이용 허가의 혜택을 부여하고, 온천 개발을 둘러싼 이권 분쟁과 무질서한 온천개발을 미리 방지하려는 것이므로, 종전에 온천발견신고인에게 부여된 온천 우선이용 허가의 혜택이 없어진 현재의 제도 내에서 명시된 규정도 없는데 온천발견신고인의 법적 지위가 승계된다고 그 법적 지위를 확대하는 방향으로 현행 법령을 해석하는 것은 이 법의 취지에 맞지 아니합니다.
  ○ 따라서, 최초 온천발견 신고가 수리된 신고인의 지위는 승계 받거나 명의를 변경할 수 있는 대상이 아니기에 온천공 소재 토지 소유자는 최초 온천발견 신고인의 지위를 승계 받을 수 없으므로 「온천법」 제2조제2호의 “온천우선이용권자”가 될 수 없습니다.