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1. 질의요지

구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2005. 7. 13. 법률 제7594호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 “구 국토계획법”이라 함) 제124조제1항에서는 같은 법 제118조에 따라 토지거래계약 허가를 받은 자는 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우를 제외하고 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다고 규정하고 있는데, 2005년 11월 11일 전에 토지거래계약 허가를 받아 토지를 매수한 자가 당초 허가받은 목적대로 토지를 이용하지 않고 그 토지를 매도하고자 토지거래계약 허가를 신청한 경우 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약 허가를 하여야 하는지?

2. 회답

   2005년 11월 11일 전에 토지거래계약 허가를 받아 토지를 매수한 자가 당초 허가받은 목적대로 이용하지 않고 그 토지를 매도하고자 토지거래계약 허가를 신청한 경우 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약 허가의 신청내용이 구 국토계획법 제119조의 허가기준에 위반되지 않는 한 종전의 토지이용의무 위반행위에 대해 같은 법 제144조제2항제2호에 따른 과태료를 부과하는 것은 별론으로 하더라도 토지거래계약 허가를 하여야 합니다. 

3. 이유

  ○ 구 국토계획법 제117조제1항에 따르면, 건설교통부장관은 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립 및 집행, 합리적 토지이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령이 정하는 지역에 대하여는 5년 이내의 기간을 정하여 토지거래계약에 관한 허가구역으로 지정할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제118조제1항 및 제3항에서는 토지거래허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권 등을 이전하는 계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획·취득자금조달계획 등을 기재하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받도록 하였으며, 같은 법 제119조 각 호에서는 이러한 토지거래계약의 허가기준을 규정하고 있는데, 토지거래계약을 체결하고자 하는 자의 토지이용 목적이 자기의 거주용 주택용지로 이용하고자 하는 것인 경우, 허가구역을 포함한 지역의 주민을 위한 복지시설 또는 편익시설로서 관할 시장·군수 또는 구청장이 확인한 시설의 설치에 이용하고자 하는 경우 등에 해당한다면 토지거래계약 허가를 하여야 하고(제1호), 도시계획 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 적합하지 아니하거나 토지거래허가의 신청면적이 그 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 아
니하다고 인정되는 경우 등(제2호 및 제3호)에는 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약 허가를 하여서는 안 된다고 규정하고 있는데, 위와 같은 사항은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2005. 7. 13. 법률 제7594호로 개정된 것을 말함. 이하 “국토계획법”이라 함) 제117조제1항, 제118조제1항 및 제3항, 제119조에서도 같은 내용으로 규정되어 있습니다.
  ○ 그런데 구 국토계획법 제124조제1항에서 “제118조의 규정에 의하여 토지거래계약 허가를 받은 자는 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우를 제외하고는 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다”고 규정하여 토지거래계약 허가를 받은 자의 토지이용의무만 두고 있을 뿐 그 토지이용의무기간에 대해서는 명시적인 규정을 두지 않고 있다가, 국토계획법 제124조제1항에서 “5년의 범위 이내에서 대통령령이 정하는 기간 동안”을 토지이용의무기간으로 명시적으로 규정하였으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(2005. 11. 11. 대통령령 제19130호로 개정·시행된 것을 말함. 이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제124조제2항에서 토지이용의무기간을 구체적으로 정하면서 부칙 제2항에 토지이용의무기간에 대해서는 같은 시행령 시행 후 최초로 토지거래허가를 신청하는 분부터 
적용한다는 적용례를 두었습니다.
  ○ 한편, 토지이용의무 위반행위에 대해서는 종전의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2005. 12. 7. 법률 제7707호로 개정되기 전의 것을 말함) 제144조제2항제2호에서는 500만원 이하의 과태료를 부과할 수 있도록 하고 있었으나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2005. 12. 7. 법률 제7707호로 개정되어 2006. 3. 8. 시행된 것을 말함) 제124조의2에서는 허가받은 목적대로 토지를 이용하지 아니한 자에 대해서는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명한 후 정해진 기간 내에 이행명령이 이행되지 아니한 경우 토지취득가액의 100분의 10 범위 안에서 대통령령이 정하는 금액의 이행강제금을 1년에 1회씩 부과하도록 하고 있습니다.
  ○ 이 사안에서는 법령상 명시적인 토지이용의무기간이 정해진 2005년 11월 11일 전에 토지거래계약 허가를 받아 토지를 매수한 자가 당초의 허가목적대로 토지를 이용하지 아니한 채 시장·군수·구청장에게 해당 토지를 다시 타인에게 매도하고자 토지거래계약허가를 신청한 경우 국토계획법 제119조(구 국토계획법 제119조를 포함함. 이하 같음)에 따른 허가기준 외에 구 국토계획법 제124조제1항에 따른 토지이용의무를 이행하여야만 토지거
래계약을 허가할 수 있는지가 문제됩니다.
  ○ 구 국토계획법 제124조제1항에서는 토지거래계약 허가를 받은 자에게 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 토지이용의무기간을 구체적으로 명시하지 않다가 국토계획법과 국토계획법 시행령에서 2년에서 5년까지 토지이용의무기간을 구체적으로 정하면서 그 개정규정을 2005년 11월 11일 이후 최초로 토지거래허가를 신청하는 분부터 적용하도록 하고 있는바, 2005년 11월 11일 전에 토지거래허가를 받아 토지를 취득한 자는 법령상 명시적인 토지이용의무기간이 정하여져 있지는 아니하였고 다만, 허가신청 당시 토지이용계획서를 제출하도록 되어 있었습니다.
  ○ 법령상 토지이용의무기간이 정해져 있지 않다면 토지거래계약 허가를 받은 자가 허가 당시 토지이용계획서를 제출했다 하더라도 그 토지를 보유하는 기간 동안 토지이용계획을 준수할 의무가 있다고 볼 것이나, 토지이용계획을 준수하지 아니하고 타인에게 그 토지를 매도하는 경우에는 별도로 이를 금지하는 규정이 없는 이상 국토계획법 제119조의 허가기준에 적합하다면 허가관청으로서는 허가를 해야 할 것입니다. 
  ○ 또한, 구 국토계획법 제124조제1항의 토지이용의무에 대해 토지거래계약 허가를 받은 자가 그 토지를 당초 허가받은 목
적대로 이용하지 아니하고 있다면 그 목적대로 이용할 때까지 무한정 보유하여야 하는 것으로 해석하거나 행정관청이 훈령 등에서 임의로 정한 기간 동안 토지를 보유하도록 강제하는 것은 법률의 근거 없이 국민의 재산권 행사에 지나친 제한을 주거나 임의적으로 국민의 권리를 제한하는 것이므로 타당하지 않다고 할 것입니다.
  ○ 그리고, 구 국토계획법 제124조제1항에서 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자에게 토지의 이용의무를 부과하고 있기는 하나 그 이용의무는 절대적인 것이 아니고 그가 토지를 보유하는 기간 동안(그가 제출한 토지이용계획서의 범위에서) 허가받은 목적대로 토지를 이용할 의무를 지도록 한 것이지 그가 토지이용의무를 다하지 못한 상태에서 해당 토지를 다시 매도하는 것까지를 금지하는 규정은 아니라 할 것입니다.
  ○ 따라서, 구 국토계획법 제124조제1항에서는 같은 법 제118조에 따라 토지거래계약 허가를 받은 자는 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 당초의 허가받은 목적대로 토지를 이용하지 아니하고 타인에게 해당 토지를 매도하고자 다시 토지거래계약 허가를 신청할 경우, 그가 토지이용의무를 이행하지 아니한 행위에 대하여는 종전의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2005. 12. 7. 법률 제770
7호로 개정되기 전의 것을 말함) 제144조제2항제2호에 따른 과태료를 부과하는 것은 별론으로 하더라도 국토계획법 제119조의 허가기준에 적합한 경우 토지거래계약을 허가하여야 합니다.