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1. 질의요지

구 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(2020. 12. 8. 대통령령 제31238호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 폐기물시설촉진법 시행령”이라 함) 제7조, 별표 1 제2호라목 및 비고 제1호에 따르면 하나의 시ㆍ군ㆍ구(각주: 자치구를 말하며, 이하 같음)에 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)이 설치하려는 폐기물처리시설의 경우 입지선정위원회에는 시ㆍ군ㆍ구의회에서 선정한 주민대표 3명을 위촉해야 하고, 입지 후보지에 거주하는 주민대표를 1명 이상 포함시키도록 규정하고 있는바, 

  입지 후보지가 복수인 경우로서 일부 입지 후보지에 거주하는 주민들이 주민대표 선정을 포기하거나 거부하여 시ㆍ군ㆍ구의회에서 해당 입지 후보지에 거주하는 주민대표를 선정하지 못한 경우, 시장․군수․구청장은 해당 입지 후보지에 거주하는 주민대표는 선정하지 않고(각주: 해당 지역 외의 다른 입지 후보지에 거주하는 주민대표 선정은 가능한 경우를 전제함) 입지선정위원회를 구성할 수 있는지?

※ 질의배경

  전라남도 순천시는 위 질의요지에 대한 환경부의 회신내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 시장․군수․구청장은 해당 입지 후보지에 거주하는 주민대표를 선정하여 입지선정위원회를 구성하여야 합니다.

3. 이유

  구 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(2020. 6. 9. 법률 제17427호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 폐기물시설촉진법”이라 함) 제9조에 따르면 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하려는 경우 주민대표가 참여하는 입지선정위원회를 설치하여야 하는바, 법령의 문언상 입지선정위원회의 가장 본질적인 사항은 “주민대표의 참여”이고, 이와 같이 입지선정위원회에 주민대표를 참여시키도록 한 것은 폐기물처리시설 입지선정 절차에 주민의 실질적인 참여를 보장함으로써 주민들의 이익과 의사를 대변하도록 하여 주민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하는 데 그 취지가 있으므로,(각주: 대법원 2007. 4. 12. 선고 2006두20150 판결례 참조) 같은 조 제3항 및 같은 법 시행령 제7조 및 별표 1에 따라 입지선정위원회를 구성할 때에는 반드시 주민대표의 참여가 보장될 필요가 있습니다.

  또한 입지선정위원회는 구 폐기물시설촉진법 제9조 및 같은 법 시행령 제11조에 따라 폐기물처리시설 입지의 선정ㆍ변경, 입지 후보지 타당성 조사 필요 여부, 조사 기관의 선정과 조사 계획의 수립, 공청회나 설명회의 개최 여부를 심의ㆍ의결하는 등 지역주민의 전체적 의사를 반영하고 폐기물처리시설의 입지를 선정하는 데 있어 필수적이고 핵심적인 기능을 수행하는 의결기관으로, 폐기물시설촉진법령에서 기대하는 입지선정위원회의 구성취지와 권한의 중대성에 비추어 볼 때,(각주: 춘천지방법원 2004. 12. 16. 선고 2003구합1576 판결례(확정) 참조) 입지 후보지가 복수인 경우 입지선정위원회 구성 시에 폐기물처리시설의 설치로 인하여 직접 영향을 받게 되는 각각의 입지 후보지에 거주하는 주민대표를 참여하도록 하여 대표성을 확보하는 것은 그 심의ㆍ의결의 공정성과 정당성을 담보하기 위해서 필수적이라고 할 것인바, 만약 복수의 입지 후보지 중 특정 입지 후보지에 거주하는 주민들이 주민대표 선정을 포기하거나 거부하였다고 하여 해당 입지 후보지에 거주하는 주민대표를 선정하지 않고 입지선정위원회를 구성한다면, 해당 입지선정위원회의 의결에 절차적 정당성을 부여하기는 어렵다고 할 것입니다.

  한편 구 폐기물시설촉진법 시행령 별표 1 제2호라목 및 비고 제1호에서 하나의 시ㆍ군ㆍ구에 폐기물처리시설을 설치하려는 경우 주민대표를 3명 위촉하도록 하면서 입지 후보지의 주민대표를 1명 이상 포함하도록 규정하고 있어 입지 후보지가 4곳 이상일 경우 이와 같은 위촉기준과 상충될 수 있는 문제가 있으나, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 제·개정 연혁 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 합니다.(각주: 대법원 2018. 6. 21. 선고 2011다112391 판결례 참조)

  그런데 구 폐기물시설촉진법 시행령 별표 1 제2호라목 및 비고 제1호는 주민참여의 보장이 입지선정위원회에 필요불가결한 요소임을 명시적으로 규정하는 한편, 주민대표의 대표성 여부에 논란이 제기되고 이에 따른 주민 간 갈등이 발생하는 문제를 해결하기 위한 취지(각주: 2007. 7. 4. 대통령령 제20164호로 일부개정된 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조)로, 이후 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(2020. 12. 8. 대통령령 제31238호로 일부개정된 것) 별표 1의2에서는 구 폐기물시설촉진법 시행령 별표 1을 개정하여 입지선정위원회의 정원이나 위촉기준 등의 구성요건을 완화하면서도(각주: 2020. 12. 8. 대통령령 제31238호로 일부개정된 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 조문별 제ㆍ개정이유서 참조), 주민대표의 경우 폐기물처리시설 주변에 거주하는 주민대표로 한정하여 3명 이상 6명 이하로 구성하도록 함으로써 기준을 강화하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 입지선정위원회의 위원 정수를 늘리는 방법으로 3명을 초과하는 주민대표를 포함시킬 것인지 등은 별론으로 하고, 복수의 입지 후보지에 거주하는 주민대표를 각각 1명 이상 반드시 포함해야 한다고 보는 것이 위와 같은 법령의 취지에 부합하는 해석입니다. 

  따라서 입지 후보지가 복수인 경우로서 일부 입지 후보지에 거주하는 주민들이 주민대표 선정을 포기하거나 거부하여 시ㆍ군ㆍ구의회에서 해당 입지 후보지에 거주하는 주민대표를 선정하지 못한 경우에도, 시장․군수․구청장은 해당 입지 후보지에 거주하는 주민대표를 선정하여 입지선정위원회를 구성하여야 합니다.

<관계 법령>
○ 구 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(2020. 6. 9. 법률 제17247호로 일부개정되기 전의 것)
제9조(폐기물처리시설의 입지 선정) ①ㆍ② (생  략)
  ③ 폐기물처리시설 설치기관은 제1항에 따른 입지선정계획을 공고한 경우에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민대표가 참여하는 입지선정위원회(이하 “입지선정위원회”라 한다)를 설치하여 해당 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 한다.
  ④ ～ ⑩ (생  략)

○ 구 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(2020. 12. 8. 대통령령 제31238호로 일부개정되기 전의 것)
제7조(입지선정위원회의 구성) 법 제9조제3항에 따른 입지선정위원회(이하 “입지선정위원회”라 한다)의 구성방법은 별표 1과 같다.

[별표 1] 
입지선정위원회의 구성방법(제7조 관련)
2. 지방자치단체의 장이 설치하려는 시설인 경우

입지선정지역
위원 정원
위촉기준
라. 하나의 시·군·구
○ 위원장 1명 포함 11명 이내
○ 위원장은 위원회의 의결에 따라 선임
○ 시·군·구의회 의원: 2명
○ 시·군·구 공무원: 2명
○ 시·군·구의회에서 선정한 주민대표: 3명
○ 시장·군수·구청장이 선정한 전문가: 2명
○ 주민대표가 추천한 전문가: 2명
※ 비고
  1. 주민대표는 해당 폐기물처리시설이 입지하는 시·군·구에 거주하는 주민 중에서 선정하고, 입지 후보지에 거주하는 주민대표를 1명 이상 포함시킨다. 다만, 주민이 없는 경우에는 그러하지 아니하다.
  2. 전문가는 전문대학 이상의 환경 관련 학과의 조교수 이상인 사람, 국공립연구기관의 환경 분야 연구원(연구경력이 5년 이상인 사람만 해당한다) 또는 환경 관련 분야의 박사학위 취득자로서 관련 분야의 전문지식과 실무경험이 풍부하다고 인정되는 사람으로 한다.
  3. 위 제3호 위촉기준란에서 "시·도"란 서울특별시·인천광역시·경기도를 말한다.
  4. 하나의 폐기물처리시설 설치기관이 같은 부지에 2개 이상의 폐기물처리시설을 설치·운영하려는 경우에는 각각의 입지선정위원회를 구성·운영하지 아니하고 이를 통합하여 구성·운영할 수 있다.